Apuntes: El Contencioso Electoral

El siguiente trabajo tiene como finalidad realizar un aporte al debate que se abrirá en torno a la Reforma polí­tico-electoral Nacional, en la cual uno de los temas centrales se referirá al organismo/s encargado/s de la administración, gestión y justicia electoral. Por Javier Tejerizo  

Definiciones

Utilizaré la noción amplia de contencioso electoral, la lo define como los diversos medios jurí­dico-técnicos de impugnación o control de los actos y procedimientos electorales para garantizar la regularidad de las elecciones[2]. Para ello se cuenta con órganos administrativos, jurisdiccionales o polí­ticos que buscan corregir errores o infracciones a la normativa electoral, principalmente para asegurar el cumplimiento del derecho a elegir o ser elegido para desempeí±ar un cargo público, impidiendo que se vulnere la voluntad popular. Objetivos primarios del contencioso electoral son contribuir a la: Legalidad, Certeza, Objetividad, Imparcialidad, Autenticidad, Transparencia y Justicia.

Estas son caracterí­sticas generales del contencioso electoral, pero el mismo puede presentar diferentes sistemas, los cuales aquí­ clasificaremos según el órgano al cual se le atribuye el control de la regularidad sobre los actos y procedimientos electorales. Teniendo en cuenta esto último se puede diferenciar entre el contencioso polí­tico, el cual confí­a la solución de las controversias electorales a un órgano polí­tico, el contencioso jurisdiccional, a un órgano jurisdiccional, y el contencioso electoral administrativo, cuando la resolución de los recursos le corresponde al propio órgano encargado de organizar las elecciones y el mismo tiene naturaleza propiamente administrativa. Normalmente se dan combinaciones de estos tres sistemas, a las cuales nos referiremos como contencioso mixto.

Una de las caracterí­sticas fundamentales del contencioso electoral en los paí­ses latinoamericanos es la existencia de órganos electorales especializados con funciones jurisdiccionales y administrativas en la materia, normalmente autónomos respecto al Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial o constituyendo una rama especializada dentro del correspondiente Poder Judicial, no siendo el caso de Argentina.

Por otra parte, la regulación del contencioso electoral se encuentra dispersa en varios ordenamientos; por ejemplo, se tienen por separado leyes electorales y de partidos polí­ticos.

Contencioso electoral administrativo

La mayorí­a de los paí­ses de la región cuentan con un contencioso electoral administrativo, con órganos encargados de la dirección, organización, administración y vigilancia de los procedimientos electorales de naturaleza estrictamente administrativa, pero con atribuciones jurisdiccionales en materia electoral[3].

Contencioso electoral jurisdiccional

En este caso las controversias electorales son planteadas entre dos partes contrapuestas ante un juez o tribunal que decide dichas controversias de manera imperativa e imparcial. Es usual en América Latina contar con medios de impugnación jurisdiccionales, en el caso de argentino se realiza ante una rama especializada en materia electoral perteneciente al Poder Judicial[4].

Contencioso electoral mixto

Como mencionamos este sistema surge de combinar sucesivamente impugnaciones ante órganos administrativos, jurisdiccionales o polí­ticos, siendo la Argentina uno de los sistemas que combinan un contencioso administrativo con uno jurisdiccional y, en cierta medida, con uno polí­tico[5].

Esto último se debe a que, por un lado, Argentina cuenta con una Cámara Nacional Electoral como órgano electoral superior, previsto legalmente desde 1962, al cual se le encomiendan funciones tanto administrativas como jurisdiccionales relativas a los procedimientos electorales; este órgano es una rama del Poder Judicial y está compuesto exclusivamente por miembros de dicho poder. Asimismo, nuestro paí­s cuenta con jueces electorales, desempeí±an esa función jueces federales hasta que se los designe, que forman parte del Poder Judicial y son de carácter permanente[6]. La jurisdicción de la Cámara Nacional Electoral abarca toda la República, sólo en materia federal, con el objeto de resolver sobre las apelaciones contra las decisiones de los jueces electorales y las juntas electorales nacionales[7]; sus decisiones son finales, salvo que se presente un caso extraordinario de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, y su jurisprudencia prevalece sobre los criterios de las juntas electorales y de los jueces de primera instancia.

Pero por otro lado, tratándose sólo de los resultados de las elecciones legislativas y presidenciales la decisión final sobre la validez de las elecciones es atribución de un órgano polí­tico, dando lugar a un sistema contencioso electoral mixto. En efecto, conforme con la reforma constitucional de 1994, que estableció la elección directa de presidente y vicepresidente de la República Argentina, se prevé como atribución de la Asamblea Legislativa (ambas Cámaras del Congreso) hacer el escrutinio general y proclamar a quienes resulten electos como presidente o vicepresidente de la República, determinar si se debe realizar una segunda vuelta o proceder a una nueva elección[8]. Por lo que se refiere a las elecciones de diputados y senadores, la Cámara de Diputados y del Senado, respectivamente, serán juez de las elecciones y su validez, sin que exista recurso alguno contra sus decisiones[9].

Por último, en nuestro paí­s la mayorí­a de los actos electorales sólo pueden impugnarse ante la Cámara Nacional Electoral, que forma parte del Poder Judicial, pero a su vez se cuenta con Juntas Nacionales Electorales, de naturaleza administrativa, que deciden sobre las impugnaciones que se sometan a su consideración, además de la realización del escrutinio y, en caso de las elecciones legislativas, la proclamación de electos y el otorgamiento de los respectivos diplomas. Lo usual es que los paí­ses combinen el contencioso administrativo con alguna instancia de impugnación posterior ante un órgano jurisdiccional o polí­tico, por ende quedando catalogados como un contencioso mixto. El caso de Argentina es inverso en este sentido ya que cuenta con órganos electorales autónomos e independientes de naturaleza administrativa, las denominadas Juntas Electorales, ante los cuales cabe impugnar las resoluciones de los órganos jurisdiccionales, lo que les convierte en sistemas contenciosos electorales mixtos. En la causa «Cóspito Carina s/nulidad de mesas 334/6; 372/9; 380; 407/416; 795/797; 835/ 843; 872/880 (Unión Cí­vica Radical)”, fallo FALLO Nº 3630/2005 del 24 de noviembre de 2005, la Cámara Nacional Electoral concluye que la Junta Nacional Electoral no designa pero si decide cuestiones sobre elecciones y representación; por ejemplo la Junta Nacional Electoral tiene la atribución de decidir si corresponde convocar a elecciones complementarias, incluso en los casos en que éstas sólo estén destinadas a categorí­as de cargos locales.

Las Juntas Electorales funcionan en cada capital de provincia y en la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires; las mismas se constituyen e inician sus tareas sesenta dí­as antes de la elección. A pesar de que las Juntas están compuestas por personal de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, el presidente de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y el juez electoral, en la Ciudad de Buenos Aires,  y en las capitales de provincia está formada por personal de la Cámara Federal, el juez electoral y el presidente del Superior Tribunal de Justicia de la provincia, no es un órgano del Poder Judicial. Dentro de sus atribuciones cabe destacar que le compete decidir sobre las impugnaciones, votos recurridos y protestas que se sometan a su consideración, resolver respecto de las causas que a su juicio fundan la validez o nulidad de la elección[10].

Podemos ver que en Argentina se da una patologí­a de haber pocos instrumentos unificadores de justicia electoral.

El paí­s cuenta con una combinación de órganos contenciosos temporales, pues se reúnen unos dos meses antes de los comicios y se disuelven una vez realizados éstos, con otros órganos estables; por otra parte, prevé tribunales electorales especializados que forman parte del Poder Judicial. Asimismo, se contempla un sistema contencioso electoral en que las decisiones de los respectivos órganos electorales autónomos o pertenecientes al Poder Judicial sean susceptibles de impugnación por razones de constitucionalidad o legalidad ante el órgano judicial supremo (salvo los relativos a los resultados de las elecciones legislativas y presidenciales). A lo anterior cabe agregar en que se conserva parcialmente un contencioso polí­tico, toda vez que las respectivas decisiones de los órganos electorales de naturaleza administrativa pueden ser impugnadas ante un órgano polí­tico tratándose de resultados de las elecciones legislativas y presidenciales.

Nueva Legislación argentina, Ley 26.571

Promulgada el 11 de diciembre de 2009 la Ley de Democratización de la Representación Polí­tica, la Transparencia y la Equidad Electoral, realiza modificaciones a las regulaciones de los medios de impugnación y control relacionados a los electoral, las cuales en el caso argentino, como bien mencionamos, se encuentra dispersa en varios ordenamientos; asimismo, incluye nuevas disposiciones en materia electoral, como por ejemplo la realización de primarias.

Contencioso

Como mencionamos la nueva ley electoral no sólo modifica ordenamientos preestablecidos, sino que también incorpora nuevos aspectos, el más destacado es el relativo a la realización de primarias para la preselección de candidatos. La nueva norma establece que todas las agrupaciones polí­ticas procederán en forma obligatoria a seleccionar sus candidatos a cargos públicos electivos nacionales y de parlamentarios del Mercosur mediante elecciones primarias, aun en aquellos casos en que se presentare una sola lista, siendo la justicia nacional electoral la encargada de todo lo relacionado a los actos y procedimientos electorales referentes a dichas elecciones[11]. Asimismo, los juzgados federales con competencia electoral ejercerán las funciones conferidas por el Código Electoral Nacional a las Juntas Electorales Nacionales, y las decisiones de los jueces federales con competencia electoral serán apelables ante la Cámara Nacional Electoral en el plazo de 24 horas. Contra las decisiones de la Cámara Nacional Electoral sólo procede deducirse recurso extraordinario dentro de las 48 horas, aunque ni su interposición, ni su concesión suspenderá el cumplimiento de la sentencia, salvo que así­ se disponga.

El artí­culo 27 de la reforma establece que la presentación de las candidaturas para primarias deberán ser revisadas por la junta electoral de cada agrupación, la cual verificará el cumplimiento de las condiciones establecidas en la Constitución Nacional, la Ley de Partidos Polí­ticos, el Código Electoral Nacional y la carta orgánica partidaria o reglamento electoral. El rechazo de una lista y las resoluciones de la junta electoral de la agrupación pueden ser apeladas por cualquiera de las listas de la propia agrupación ante los juzgados con competencia electoral del distrito que corresponda dentro de las 48 horas de serle notificada la resolución. Los juzgados deberán expedirse en un plazo máximo de 72 horas. La resolución de los jueces de primera instancia podrá ser apelada ante la Cámara Nacional Electoral dentro de las 48 horas de serle notificada la resolución. La Cámara deberá expedirse en un plazo máximo de 72 horas desde su recepción.

Control

Como mencioné la nueva norma también modifica regulaciones anteriores, por un lado incorpora a la Ley Orgánica de los Partidos Polí­ticos, 23.298, la obligatoriedad de un mí­nimo de afiliados a los partidos, establecido en el 4‰ de los electores inscriptos en el padrón electoral del distrito, siendo el juzgado federal electoral competente el órgano encargado de verificar la suma. Asimismo, la calidad de afiliado se adquiere a partir de la resolución de los organismos partidarios competentes, pero el rechazo de una afiliación debe ser fundada y será recurrible ante el juez federal con competencia electoral del distrito que corresponda. Los datos de las planillas de afiliación a los partidos polí­ticos en formación deberán presentarse en papel y en los aplicativos informáticos especí­ficos que establezca la Justicia Nacional Electoral, según establece el Decreto 937/2010, que reglamenta la Ley Nº 23.298. Los electores tienen derecho a conocer la situación respecto de su afiliación, por lo que se establece que la Cámara Nacional Electoral arbitrará un mecanismo para que los electores puedan conocer su situación individual[12].

Por otro lado, 20 dí­as después de finalizada la elección primaria, el responsable económico-financiero de cada lista interna que haya participado de la misma, deberá presentar ante el responsable económico-financiero de la agrupación polí­tica, un informe final detallado sobre los aportes públicos y privados recibidos, así­ como los gastos realizados durante la campaí±a electoral. Transcurridos 90 dí­as del vencimiento el juez federal con competencia electoral podrá disponer la aplicación de una multa a los precandidatos y al responsable económico-financiero y la inhabilitación de los candidatos de hasta dos elecciones[13].

La nueva norma realiza un fuerte modificación de la Ley de Financiamiento de los Partidos Polí­ticos, 26.215, ya que  para las elecciones primarias como para las elecciones generales el Estado será el encargado de la distribución de espacios de publicidad exclusivamente. Queda prohibida la emisión y publicación de avisos publicitarios en medios televisivos, radiales y gráficos con el fin de promover la captación del sufragio para candidatos a cargos públicos electivos antes de los 25 dí­as previos a la fecha fijada para los comicios. El juzgado federal con competencia electoral podrá disponer el cese automático del aviso cursado cuando éste estuviese fuera de los tiempos y atribuciones regulados por la ley. Las agrupaciones polí­ticas podrán apelar cuestiones relativas a los aportes públicos o espacios de publicidad electoral ante la Cámara Nacional Electoral[14].

Otra norma que es modificada es el Código Electoral Nacional, respecto a los padrones, la Cámara Nacional Electoral, dispondrá la publicación de los padrones provisionales y de residentes en el exterior 10 dí­as después de la fecha de cierre del registro para cada elección. En el mismo perí­odo cualquier elector o partido polí­tico tendrá derecho a pedir, al juzgado federal con competencia electoral, que se eliminen o tachen del padrón los ciudadanos fallecidos, los inscritos más de una vez o los que se encuentren comprendidos en las inhabilidades establecidas en esta ley. Previa verificación sumaria de los hechos que se invoquen y de la audiencia que se concederá al ciudadano impugnado, en caso de corresponder, los jueces dictarán resolución[15].

Consideraciones

Como podemos ver Argentina cuenta con una combinación de un órgano legislativo, un órgano jurisdiccional, un órgano administrativo con atribuciones jurisdiccionales o un órgano ad hoc.

En lo que se refiere al órgano legislativo, en Argentina el Congreso, en cierta medida, en la actualidad, prácticamente ya no hay sistemas que tengan un contencioso electoral de este tipo, por eso los que lo conservan lo hacen coexistir con otros medios de control previos, administrativos en el caso de Argentina. Mencionamos que este practica se da en cierta medida, ya que a pesar de que aún reserva formalmente tal atribución a las cámaras del Congreso respecto de las elecciones de diputados y senadores, así­ como a la Asamblea General con relación a la elección presidencial, la Cámara Nacional Electoral del Poder Judicial ha establecido relevantes precedentes judiciales sosteniendo la justiciabilidad de diversas resoluciones electorales de las cámaras del Congreso.

Nuestro paí­s también cuenta con un órgano ad hoc, de carácter provisional y transitorio, donde se contemplan impugnaciones administrativas ante el propio órgano encargado de organizar las elecciones, por ejemplo el poder legislativo, como ocurre parcialmente en Argentina con las juntas electorales.

En cuanto a la existencia de un órgano jurisdiccional, la Cámara Nacional Electoral es el organismo encargado de organizar las elecciones, por lo que desempeí±a funciones administrativas, relacionadas con la organización de los comicios, como así­ también con tareas jurisdiccionales, consistentes en la resolución de los conflictos surgidos durante su desarrollo. Asimismo, se deja abierta la posibilidad de impugnación ante la justicia constitucional por cuestiones de inconstitucionalidad, ante la Corte Suprema de Justicia, en lo que se refiere a las decisiones de la Cámara Nacional Electoral, pues las de las juntas electorales relacionadas con el escrutinio de los resultados electorales son juzgados, finalmente, por cada una de las cámaras respecto de las elecciones de sus miembros y por la Asamblea General, como ya mencionamos, en las elecciones presidenciales; por tanto, cabe clasificar al régimen contencioso electoral de Argentina como de carácter mixto polí­tico-jurisdiccional, atendiendo a la naturaleza de los órganos involucrados.

Se ha optado por establecer en la Constitución sólo principios genéricos sobre el contencioso electoral, aunque se incluye la forma de designación de los integrantes del órgano electoral cúspide, dejando a la legislación secundaria la regulación de los aspectos técnicos especí­ficos. Lo anterior obedece a que el procedimiento para reformar la legislación secundaria es más flexible, asimismo, debido a esta tendencia la Constitución se ha visto complementada por Leyes electorales o partidarias, las cuales establecen más detalladamente las funciones del contencioso.

En relación con la reforma polí­tica del 2009, la misma en cierta medida buscó centralizar los medios de impugnación y control electoral alrededor de la Justicia, más especí­ficamente aumentando las atribuciones de la Cámara Nacional Electoral. Por ejemplo, tras la realización de las primarias la proclamación de los candidatos será efectuada por la Cámara Nacional Electoral, la que procederá a hacer la sumatoria de los votos obtenidos en todo el territorio nacional por los precandidatos de cada una de las agrupaciones polí­ticas, notificándolos a las juntas electorales de las agrupaciones polí­ticas. Esta instancia toma una gran relevancia, teniendo en cuenta que las agrupaciones polí­ticas no podrán intervenir en los comicios generales bajo otra modalidad que postulando a los que resultaron electos y por las respectivas categorí­as, en la elección primaria.

BIBLIOGRAFíA

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• OROZCO HENRíQUEZ, José de Jesús, “El contencioso electoral, La calificación electoral”, en Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, 2ª ed., Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco y José Thompson (comps.), México, Fondo de Cultura Económica, IIDH/CAPEL, Universidad de Hidelberg, IDEA Internacional,
• ZOVATTO, Daniel, y OROZCO HENRíQUEZ, J. Jesús, “Reforma polí­tica y electoral en América Latina 1978-2007: Lectura regional comparada”, en Reforma polí­tica y electoral en América Latina 1978-2007, en Daniel Zovatto y Jesús Orozco Henrí­quez (coords.), México, UNAM e IDEA Internacional, 2008.

Legislación:

Argentina:

• Constitución Nacional Argentina
• Código Electoral Nacional
• Ley de financiamiento de partidos.
• Ley Orgánica de los Partidos Polí­ticos
• Ley De Democratización De La Representación Polí­tica, La Transparencia Y La Equidad Electoral

[1] Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, Compiladores Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco Henrí­quez y José Thompson, 2007, editorial EFE, México.

[2] JESíšS OROZCO HENRíQUEZ: El Contencioso Electoral, La Calificación Electoral, en Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, Compiladores Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco Henrí­quez y José Thompson, 2007, editorial EFE, México, página 1153.

[3] Ibí­dem, página 1171.

[4] Op.cit. página 1176

[5] Op.cit. página 1180

[6] Artí­culo 42 del Código Electoral Nacional argentino.

[7]  Siempre que no tengan que ver con los resultados electorales.

[8] Artí­culos 75 y 120 del Código Electoral Nacional argentino.

[9] Artí­culo 64 de la Constitución Nacional Argentina.

[10] Artí­culo 48, 49 y 52 del Código Electoral Nacional argentino.

[11] Artí­culo 19 de la Ley De Democratización De La Representación Polí­tica, La Transparencia Y La Equidad Electoral

[12] Artí­culos 1 y 2 del Decreto 937/2010 de reglamentación Ley De Democratización De La Representación Polí­tica, La Transparencia Y La Equidad Electoral

[13] Artí­culo 32 de la Ley De Democratización De La Representación Polí­tica, La Transparencia Y La Equidad Electoral.

[14] Ibí­dem artí­culo 92.

[15] Op.cit. artí­culo 26.

[16] Artí­culo 1º de la Ley Electoral haitiana.

[17] Artí­culo 195 de la Constitución haitiana.

[18] Ibí­dem, artí­culo 191.

[19] Op.Cit, artí­culo 298

[20] Artí­culos 14 a 18 de la Ley Electoral haitiana.

[21] Ibí­dem, artí­culos 108 a 113.

[22] Ibí­dem, artí­culos 174 a 178.

[23] Op.Cit. artí­culo 178 a 182.

[24] Artí­culos 1 a 5 de la Ley del í“rgano Electoral Plurinacional de Bolivia.

[25] Ibí­dem. Artí­culo 11.

[26] Artí­culos 205 a 207 de la Nueva Constitución Polí­tica Del Estado Boliviano

[27] Artí­culo 11 de la Ley Del í“rgano Electoral Plurinacional

[28] Ibí­dem. Artí­culo 26.

[29] Op. Cit. Artí­culo 30

[30] Op.Cit. Artí­culo 26. Atribuciones Jurisdiccionales.

[31] Ibí­dem. Artí­culo 39.

[32] Ibí­dem, página 1171.